11月20日，江蘇省十三屆人大常委會第六次會議舉行分組會議，審議《南京市國家公祭保障條例》。

此前，制定該條例曾被視作針對“精日”行為。其實作為首部國家公祭地方立法，立法意圖和立法過程考慮得更深入也更深遠。該法規(guī)也將以創(chuàng)紀(jì)錄的地方立法速度，和江蘇省迄今首部律師主筆的法律載入歷史。

“精日”行為是立法導(dǎo)火索

身穿舊日本軍服現(xiàn)身上海四行倉庫、南京紫金山抗戰(zhàn)碉堡遺址，個人網(wǎng)絡(luò)直播公然調(diào)侃侵華日軍南京大屠殺……去年以來，此類被概括為“精日”行為、引發(fā)各界強烈憤慨和輿論嘩然的惡劣事件連續(xù)發(fā)生。

尷尬的是，有關(guān)部門處理相關(guān)責(zé)任人，通常只能援引《治安處罰法》等。今年全國兩會期間，江蘇代表團多位全國人大代表聯(lián)名提交議案，呼吁從立法層面嚴(yán)懲“精日”行徑。議案牽頭人、南京市人大常委會主任龍翔其時還表示，該市人大常委會將結(jié)合南京實際，適時制定相關(guān)地方性法規(guī)。

“‘精日’行為是立法的導(dǎo)火索。”南京市人大法制委員會主任委員姚正陸說，但修改立法計劃有更深層次考慮。今年4月，全國人大法工委在江蘇調(diào)研《英烈保護法》時，提出地方進行立法的動議。江蘇省市人大經(jīng)過慎重考慮，5月正式啟動立法。姚正陸說，各有關(guān)單位都感到，如果歷史虛無主義盛行，會不斷侵蝕社會主義核心價值觀，需要以立法形式予以遏制和反擊。

同時，南京市有關(guān)各方感到，公祭進入第5個年頭，有必要把許多行政行為以法律形式固化下來，解決公祭場所管理、叢葬地保護等面臨問題;把默哀1分鐘等因年年公祭而有所淡化的儀式以法律條文固化，“法律支撐下的儀式感，有利于更好涵養(yǎng)愛國主義情懷”。姚正陸說。

此次地方立法將在侵華日軍南京大屠殺遇難同胞紀(jì)念館周邊劃定一定范圍的管理區(qū)嚴(yán)格管理，強調(diào)國家公祭場所管理區(qū)及周邊建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)與國家公祭場所莊嚴(yán)、肅穆、清靜的環(huán)境和氛圍相適應(yīng)。

“比如，紀(jì)念館一墻之隔有家奶茶店名為‘大開殺戒’，這無論如何是不合適的。但工商部門在立法調(diào)研座談時坦言，由于于法無據(jù)，只能勸其搬離。”省人大代表、立法課題組副組長孫勇說，紀(jì)念館周邊還有大賣場，館中舉行紀(jì)念活動時卻聞促銷聲，極不嚴(yán)肅，有必要劃定區(qū)域，建立綜合執(zhí)法管理體制予以嚴(yán)管。

上述規(guī)定突破了只保障公祭當(dāng)日的范疇。條例對政府及相關(guān)部門的工作職責(zé)，舉行悼念活動和參觀國家公祭設(shè)施的行為規(guī)范，國家公祭主題的宣傳教育等都有具體規(guī)定，特別針對一些傷害民族感情和民族尊嚴(yán)的惡劣行徑，劃定了“紅線”，明確了法律責(zé)任。“將實現(xiàn)‘從一館到一城’‘從一天到一年’的長效管理機制，就愛國主義做出一些法律上的評價標(biāo)準(zhǔn)，回應(yīng)了南京人民共同的情感需求。”姚正陸說。

選擇律師主筆有深意

這部條例不到半年就高質(zhì)量起草完畢，創(chuàng)了地方立法速度紀(jì)錄。值得一提的是，它也是江蘇省內(nèi)首部人大委托律師團主筆的法規(guī)。

這個選擇既出乎意料，又有充分理由。姚正陸說，南京法律界如玄武區(qū)法院、公證部門、律師界一直積極參與維護“侵華日軍南京大屠殺”的歷史定論和法律定論，其中律師的貢獻獨特而重要。

去年，維護南京大屠殺歷史真相律師大聯(lián)盟成立，致力于侵華日軍南京大屠殺幸存者權(quán)益保護、南京大屠殺法律問題研究及推動民間訴訟等，此次條例起草主筆劉偉律師就是聯(lián)盟成員。另外，南京律師談?wù)樵泶笸罋⑿掖嬲呦氖缜倜u侵權(quán)案，并數(shù)次赴日應(yīng)訴。經(jīng)他和律師團9年不懈努力，取得5場訴訟的完勝，維護了大屠殺幸存者的尊嚴(yán)和權(quán)益。

姚正陸表示，起草律師團隊的情懷、使命感和專業(yè)素質(zhì)，是獲得省市人大信任的重要原因。最終立法效果也證明，他們值得信賴。

作為四屆省人大代表，江蘇三法律師事務(wù)所主任孫勇曾以法律顧問身份參與過不少地方立法，但從無到有參與牽頭起草一部法律還是頭一次。他將其視為一個法律人的榮耀，也是一個南京人的責(zé)任。

時間雖緊，立法課題組仍完成了南京首次立法前調(diào)研。調(diào)研覆蓋南京11個區(qū)各類人群共2200人，報告指出，78.1%的市民贊同立法。“還有一小部分人完全對國家公祭不知道，這就更有必要搞地方立法了。”孫勇說，南京市民無疑應(yīng)普遍知曉，否則就要加強宣傳。

條例專設(shè)“宣傳教育”一章，這是地方首次把對抗戰(zhàn)史的宣傳教育列入法條。南京大屠殺史與國際和平研究院副研究員胡卓然說，此前國內(nèi)僅有《重慶市抗日戰(zhàn)爭遺址保護利用辦法》一部政府規(guī)章，提及利用抗戰(zhàn)遺址進行抗戰(zhàn)史宣傳教育。“南京此次立法不僅法律位階更高，也更詳細，提出了具體的可操作的要求。”

南京市人大常委會在向本次省人大常委會會議提交的說明中稱，構(gòu)建全面、完整的國家公祭宣傳教育體系，弘揚愛國主義精神，有助于反擊否定侵華日軍南京大屠殺史實的言行，體現(xiàn)國家對普通民眾生命和人權(quán)的尊重;有助于喚醒人們對和平的向往和堅守，不忘國恥，銘記歷史，實現(xiàn)民族記憶的世代傳承。

立法之外，更多建議

立法時間雖短，質(zhì)量卻高。中宣部、全國人大、省人大均對此次立法給予高度評價。本次省人大常委會會議分組審議，與會者也一致點贊。

如果條例通過，再過不到一個月的第5個國家公祭日，該條例就將施行。“北京西路瞭望”(微信號：xhrbbjxllw)了解到，南京市及各區(qū)人大常委會立法過程中先后召開76場座談會，許多專家學(xué)者提出了下一步建議。

一種觀點認(rèn)為，懲處“精日”等行為還需更多頂層設(shè)計?！赌暇┦袊夜辣Ｕ蠗l例》雖然對傷害民族感情和民族尊嚴(yán)的惡劣行為劃定了“法律紅線”，《英雄烈士保護法》也把侮辱誹謗英烈、美化侵略戰(zhàn)爭和侵略行為等作為禁止性行為，但處罰手段有限，力度亦難懲前毖后，應(yīng)盡快推動在國家層面立法，如在刑法中增加相關(guān)罪名，以提高震懾力，體現(xiàn)社會主義核心價值觀入法入規(guī)要求。

亦有人提出，國家公祭日是為悼念侵華日軍南京大屠殺死難者和所有在日本帝國主義侵華戰(zhàn)爭期間慘遭日本侵略者殺戮的死難者，國家行為應(yīng)得到全社會一體重視。然而，以往公祭日前后，南京當(dāng)?shù)貓蠹埧^均換為黑色以示哀悼，其他地方的報紙就未能全都做到。另外，《南京市國家公祭保障條例》將抓好南京大屠殺史實宣傳教育、特別以南京青少年為重點的教育以法律形式固化并強制執(zhí)行，但民族沉痛記憶的傳承是全社會的責(zé)任，全國范圍內(nèi)都應(yīng)有所舉措。